Orientation et formation professionnelle tout au long de la vie (I)

M. le président. La parole est à M. Jean-Patrick Gille.

M. Jean-Patrick Gille. Je serais tenté de demander, pour commencer : que reste-t-il de la grande réforme tant attendue ?

Tout le monde s’accorde sur la nécessité d’une réforme du système de formation professionnelle afin de le rendre – vous l’avez dit, monsieur le secrétaire d’État – plus clair et plus lisible pour tous ; plus efficace économiquement et doté d’une gouvernance plus simple ; plus juste et plus accessible enfin à ceux qui en ont le plus besoin.

Il faudrait aussi donner un contenu au droit de formation professionnelle tout au long de la vie, pierre angulaire de la sécurisation des parcours professionnels. Or je note avec surprise que vous n’avez même pas utilisé cette expression dans votre propos liminaire ; c’est pourtant le titre même du projet de loi que nous examinons.

M. Régis Juanico. Il va se rattraper ! (Sourires.)

M. Jean-Patrick Gille. Une véritable réforme de la formation professionnelle devait donc viser à atteindre ces objectifs. Pour ce qui est des deux premiers, on ne peut pas dire que la réussite soit au rendez-vous ; pour le dernier, permettez-moi d’être plutôt dubitatif, car je ne vois pas comment, en l’état, ce texte permet concrètement d’avancer sur la sécurisation des parcours professionnels. Il ne contient rien sur le changement de paradigme de l’emploi, et donc de la formation, que vous avez vous-même évoqué au début de votre propos.

Comment réussir une réforme de la formation professionnelle ? Un bref regard rétrospectif nous convainc que cela suppose de réunir trois conditions qui, à mon sens, ne sont pas remplies.

La première, c’est de respecter l’accord des partenaires sociaux. Depuis la loi fondatrice de Jacques Delors en 1971, toute réforme – et toute la législation française en matière de formation continue – s’appuie toujours sur un accord des partenaires sociaux. De ce point de vue, la formation professionnelle est même l’exemple d’un droit social qui progresse grâce à la dynamique du dialogue social, allant même jusqu’à se poser la question de son autonomie contractuelle.

Mais cette fois, les partenaires sociaux ont été contraints, on le sait, à un accord défensif pour sauver les avancées de l’accord national interprofessionnel de 2003 et le financement du paritarisme. C’est sous la menace qu’ils ont accepté la création du Fonds de sécurisation des parcours professionnels, c’est-à-dire un prélèvement sur les fonds mutualisés qu’ils devront – et c’est là l’innovation de la loi, ou, devrais-je dire, sa trahison – co-gérer avec l’État. Et on sait bien que, d’ici à quelques années, c’est l’État qui pilotera l’ensemble de ce fonds. Telle n’est pas l’idée des partenaires sociaux, même si celle de consacrer 900 millions d’euros aux salariés les plus en difficulté ou aux demandeurs d’emploi peut sembler excellente.

La deuxième condition nécessaire est d’accompagner le fait régional. Depuis plus de vingt-cinq ans, toutes les évolutions législatives dans ce domaine ont manifesté et confirmé la montée en puissance des compétences des régions. Les transferts de l’État sont nombreux : en 1983, l’apprentissage ; en 1993, la formation professionnelle des jeunes ; en 2004, les demandeurs d’emploi. La légitimité de l’échelon régional comme le plus pertinent pour élaborer, et surtout mettre en œuvre, les politiques de formation, notamment à destination des jeunes, de l’alternance et des demandeurs d’emploi, est reconnue par l’ensemble des acteurs, et semblait acquise.

Pourtant, sans que personne le demande – insistons sur ce point –, le gouvernement se lance dans une recentralisation à contre-courant qui aboutira au mieux à diluer les responsabilités, au pire à paralyser la prise de décision.

La troisième condition est d’énoncer quelques principes simples. Chaque réforme, pour en être vraiment une, doit poser quelques principes simples et novateurs issus de la négociation des partenaires sociaux. Ceux-ci les ont d’ailleurs inscrits au fronton de leur accord interprofessionnel du 7 janvier 2009, ratifié à l’unanimité.

Le premier principe qu’ils ont énoncé a dû être réinscrit dans les textes par les parlementaires : la formation professionnelle vise à permettre « de progresser d’au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. »

Le second principe est en revanche demeuré lettre morte. Il concerne la création du droit à la formation initiale différée, véritable réponse aux exigences de qualification que requiert notre économie pour rester compétitive, et sans lequel il n’y aura jamais de véritable contenu au droit à la formation tout au long de la vie.

C’est pourquoi j’ai déposé, au nom du groupe socialiste, un amendement visant à inscrire ce principe dans le code du travail, sous forme d’une priorité d’accès à des formations qualifiantes d’une durée maximale d’un an pour les personnes non titulaires d’un bac ou d’une première qualification professionnelle.

Je suis au regret de constater, monsieur le secrétaire d’État, que le projet de loi qui nous est proposé tourne le dos à la recherche annoncée de clarté et de simplification. Sous prétexte de réorienter la formation vers ceux qui en sont le plus éloignés, il organise une forme d’étatisation et de recentralisation de la formation professionnelle financée par les régions et les fonds paritaires.

Malgré la transcription des mesures techniques issues de l’accord national interprofessionnel, il s’agit d’une loi de mise sous tutelle des partenaires sociaux et des régions, qui l’ont d’ailleurs clairement manifesté – cela a déjà été rappelé – en refusant tous et toutes de l’approuver lors de sa présentation au Conseil national de la formation tout au long de la vie.

Vous m’objecterez certainement, comme vous l’avez déjà largement fait, que c’est la crise qui justifie cette reprise en main par l’État – qui met ainsi la main sur les 900 millions d’euros de l’obligation légale de formation des entreprises, jusqu’alors gérés par les partenaires sociaux.

Vous instaurez aussi un dispositif de première orientation numérique centralisé : c’est un gadget déjà dépassé, alors que les travaux de la commission Hirsch jettent, me semble-t-il, les bases d’une approche renouvelée de l’orientation.

Il s’agit encore de récupérer à Pôle Emploi les psychologues de l’AFPA – l’Association pour la formation professionnelle des adultes – sans nous dire ce que va devenir celle-ci.

Il s’agit enfin de remettre en cause la compétence des régions en imposant que le Plan régional de développement des formations professionnelles soit signé des préfets de région et des recteurs d’académie.

M. Jean-Pierre Brard. Honteux !

M. Jean-Patrick Gille. Je remarque que, pour faire face à la crise, vous avez déjà mis en place, sur la proposition des syndicats, et notamment de la CFDT, un Fonds d’intervention sociale, conjoncturel, qui va permettre à Pôle emploi de s’investir pleinement dans la formation des demandeurs d’emploi.

Je note que pour mettre en place les nécessaires mesures d’urgence, et décréter le doublement de la cotisation au Fonds unique de péréquation, vous n’avez pas eu besoin d’avoir recours à la loi. Une loi sur la formation professionnelle devrait donc, à mon sens, plutôt préparer l’avenir, la sortie de crise et la nécessaire montée en qualification de notre appareil productif – sans pour autant oublier l’objectif de promotion sociale, dont je constate pourtant qu’il a disparu de nos discours.

Mais nous avons bien compris qu’il s’agit avant tout pour le Gouvernement, comme ce fut le cas avec le 1 % logement ou la fusion de l’ANPE et des ASSEDIC, de mettre la main sur les fonds gérés par les partenaires sociaux, afin d’alléger d’autant les déficits de l’État.

M. Jean-Paul Lecoq. Eh oui, on siphonne !

M. Jean-Patrick Gille. Nous examinons ce projet de loi – selon la procédure d’urgence, alors que nous l’attendons depuis plus d’un an ! –, suite aux conclusions de la commission multipartite présidée par Pierre Ferracci. Ce travail d’ailleurs fructueux avait constitué une sorte de moment de grâce prometteur, esquissant une sorte de nouvel équilibre entre l’État, les partenaires sociaux et les régions.

M. Jean-Pierre Brard. Ce n’est plus ce que c’était, la grâce s’évapore !

M. Jean-Patrick Gille. Mais force est de constater que nous n’y retrouvons pas grand-chose des huit séries de propositions dégagées dans le rapport de Pierre Ferracci. Lui-même indiquait récemment à propos du projet de loi : « Ce qui est en train de se passer risque de rendre encore plus confus et obscur le système si la gestion des prérogatives n’est pas réglée. »

Le gouvernement a ensuite contraint les partenaires sociaux à négocier – dans l’urgence là aussi, et sous la menace implicite de remettre en cause le financement du paritarisme – pour que finalement nous ne délibérions que six mois après l’accord, au cœur de l’été. C’est si vrai qu’ils ont eu le temps, la semaine dernière, d’en signer un autre, qui porte précisément sur les réponses à apporter à la crise !

Bref, si l’urgence est souvent invoquée, c’est en réalité à chaque fois pour permettre au Gouvernement d’imposer son point de vue, voire de passer en force.

Pour satisfaire le souhait louable d’échapper au cloisonnement en fonction des statuts, il est proposé à l’ensemble des acteurs de financer l’ensemble des publics concernés : c’est pour l’État une manière de remettre son œil partout, voire, je le crains, d’organiser la confusion et ainsi – vieille tactique – de se remettre au centre du jeu. Il aurait au contraire fallu préciser les rôles de chacun.

Pour clarifier la gouvernance au niveau régional, nous soumettrons un amendement visant, à l’inverse de ce que propose M. Vercamer, à supprimer le Conseil régional de l’emploi, créé par la loi de février 2008 portant création de l’opérateur unique. À l’époque déjà, nous avions indiqué que cette nouvelle instance présidée par le préfet de région apporterait plus de confusion que de solutions. Un débat avait eu lieu, notamment avec le président Méhaignerie, pour voir si l’on ne pouvait pas faire d’autres expérimentations.

Nous proposons pour notre part que le lieu unique de coordination soit le Comité de coordination régional de l’emploi et de la formation professionnelle, qui existe depuis des années et qui est co-présidé par le préfet et le président de région – même s’il nous semblerait préférable qu’il soit uniquement présidé par le second.

Contrairement à ce qui est répété à l’envi, le vrai problème auquel nous sommes confrontés n’est pas tant l’accès à la formation de tous les publics, mais l’accès à des formations qui débouchent sur un véritable emploi. J’étais encore la semaine dernière à un forum de l’emploi, comme il y en a beaucoup. De nombreux salariés, et bien sûr de nombreux demandeurs d’emploi, y participaient. Tous ceux qui se sont exprimés avaient suivi, ou subi, des formations – souvent deux, trois, quatre, à des métiers différents. Leur problème, c’est que ces formations débouchaient à chaque fois soit sur un petit contrat, soit sur rien du tout. C’est cela, le vrai problème !

Les dysfonctionnements du système de formation reflètent en grande partie ceux du marché du travail et la difficulté de prévoir les besoins. La solution semble plutôt d’aller, comme l’expliquait Monique Iborra, vers des rapprochements avec les entreprises, éventuellement avec les branches, et avec les partenaires sociaux au niveau des territoires, sous l’égide des conseils régionaux, afin de bâtir des conventions. Comme le disait notre collègue, de nombreux accords allant dans ce sens sont en train d’être signés dans les régions et nous souhaitons qu’ils puissent bénéficier du fonds de sécurisation.

Mais il semble bien que vous fassiez le choix de miser pleinement sur Pôle Emploi. Pourtant, selon l’aveu même de son directeur, que nous avons auditionné ici et au Conseil national de la formation tout au long de la vie, l’opérateur unique n’a pas eu le temps de définir nettement ses missions en matière d’orientation et de formation. Cela ne l’empêche pas, pourtant, de multiplier les appels à projets massifs, pluriannuels et centralisés à destination des organismes de formation, sans véritable approche territoriale. Je crois que c’est un problème sur lequel nous devons nous pencher, de façon vraiment urgente cette fois.

Ne craignez-vous pas, monsieur le secrétaire d’État, que, déjà mis en difficulté par le processus de fusion et l’explosion du chômage, Pôle Emploi ne soit pas en mesure de faire face à l’ensemble des missions que vous semblez vouloir lui confier ? D’autre part, la juxtaposition de ces programmes de formation ne risque-t-elle pas d’entretenir la confusion – à moins que vous ne souhaitiez faire de Pôle Emploi l’opérateur unique en matière de formation des demandeurs d’emploi ?

Je voudrais dire un mot sur la directive services, qui est totalement oubliée dans ce texte alors qu’elle doit être transcrite avant la fin de l’année.

En refusant de transcrire cette directive dans une loi-cadre, vous faites l’impasse sur ses conséquences pour la formation professionnelle. Nous proposerons un amendement qui vise à exclure la formation professionnelle du champ d’application de cette directive et à permettre aux régions de construire de véritables services publics régionaux de la formation.

Je signale d’ailleurs que la question de l’ouverture à la concurrence risque aussi de se poser pour le service public de l’orientation – d’où la formulation ambiguë, dont nous avons parlé en commission, de « mission d’intérêt général d’information et d’orientation » – et pour les nouvelles missions confiées aux OPCA, auxquelles je suis favorable. Même si vous avez refusé jusqu’à maintenant de l’évoquer, vous n’échapperez pas à la question de la liberté de choix par les entreprises.

Je pourrais multiplier les exemples démontrant que cette loi n’est pas à la hauteur des enjeux et qu’elle élude les vrais problèmes, notamment le rôle et les obligations des entreprises en matière de formation.

Ce texte s’apparente en fait à un patchwork de mesures qui confine à l’obésité législative. Alors que certaines dispositions relèvent du règlement ou de la simple négociation collective, comme le bilan d’étape professionnel ou le passeport formation, une législation normative risque d’être en définitive plus dangereuse qu’efficace pour les salariés.

J’ai souhaité insister sur le fil blanc qui relie toutes ces mesures ensemble, à savoir la reprise en main par l’État du système de formation professionnelle, avec la convention cadre pour le fonds de sécurisation et l’obligation de signature du préfet pour le plan régional de développement de l’information. Pourtant, le système de formation n’est jamais aussi dynamique que lorsqu’il s’appuie pleinement sur la capacité contractuelle des partenaires sociaux et sur la capacité d’expérimentation et d’innovation des collectivités locales, mais également des entreprises.

C’est pourquoi je soutiendrai les amendements du rapporteur qui concernent principalement des expérimentations en faveur des jeunes, notamment sur le tutorat, à l’exception précisément de l’amendement proposant aux préfets de lancer leurs propres dispositifs à grand renfort d’opérateurs privés de placement qui, de nouveau, entreraient en concurrence avec les autres dispositifs. Il faut cesser d’envoyer des messages de défiance aux acteurs de terrain, telles les missions locales, et soutenir les dispositifs d’initiative locale qui fonctionnent, comme les écoles de la deuxième chance.

En matière d’emploi, c’est une nouvelle couverture sociale et non un patchwork de mesures qu’il nous faut inventer. La trame de la sécurisation des parcours professionnels ne peut être qu’une formation professionnelle rénovée par l’assurance du droit pour tous à la deuxième chance.

En l’état, ce projet de loi ne fait pas progresser la formation tout au long de la vie telle qu’elle est requise par la stratégie de Lisbonne de construction d’une société de la connaissance et de l’innovation. D’ailleurs, plus personne n’y a fait référence aujourd’hui.

Même s’il comporte des avancées indéniables…

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État. Ah ! bien !

M. Jean-Patrick Gille. …telles que la portabilité du droit individuel à la formation et l’extension du contrat de professionnalisation aux publics les plus éloignés de l’emploi, ce projet de loi constitue une forme de régression.

En effet, il confirme le clivage entre formation initiale et continue – l’éducation nationale étant la grande absente de ce texte – alors qu’il faudrait, au contraire, élaborer un continuum pour conjurer ce mal français qu’est la « dictature du diplôme », responsable des échecs de nos systèmes de formation et d’orientation.

Nous disposons d’un appareil de formation initiale qui maille l’ensemble du territoire mais ses locaux sont fermés la moitié de l’année un jour sur deux. Ces locaux pourraient être utilisés pour mettre en place des parcours de deuxième chance individualisés, en phase avec les besoins de l’économie !

M. Jean-Paul Anciaux, rapporteur pour avis. Tout à fait !

M. Jean-Patrick Gille. On peut même imaginer un dispositif de « crédit de formation continue » qui serait inversement proportionnel à ce dont on a bénéficié en formation initiale. Voilà qui constituerait une grande ambition en matière de formation pour notre pays et justifierait pleinement l’intervention de l’État !

Faute d’une véritable stratégie pour construire le droit pour chacun à reprendre une formation, vous pensez essentiellement la formation – c’est flagrant dans votre discours – comme un remède au chômage. Mais ce n’est pas lorsqu’on est précarisé, notamment par une situation de chômage, qu’on est le mieux à même d’apprendre ou de se former.

Les régions qui gèrent les lycées et les CFA sont assurément les mieux placées pour développer un tel projet, mais tout votre texte tend à dénier leurs compétences dans ce domaine, au point de leur refuser la gestion du patrimoine de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes. Pourtant, il serait cohérent que les régions gèrent l’ensemble de ces outils de formation qui, je le répète, maillent l’ensemble du territoire.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État. Ce serait illégal, et anticonstitutionnel !

M. Jean-Patrick Gille. Quant aux partenaires sociaux, vous les avez contraints à un accord défensif qui contribue plutôt – tout le monde le reconnaît – à opacifier le système. De plus, vous avez rogné leur capacité de gestion et d’innovation en les incitant à créer un fonds dont le principal utilisateur sera Pôle emploi, dont je crains qu’il ne retombe dans l’utilisation occupationnelle de la formation, aussi coûteuse qu’inefficace, que l’on a connue du temps de l’ANPE.

M. Laurent Wauquiez, secrétaire d’État. Les agents apprécieront !

M. Jean-Patrick Gille. Par calcul politique, à la veille des régionales, et confronté à une remontée du chômage sans précédent, vous vous préparez avec ce texte, monsieur le secrétaire d’État, à instrumentaliser le système de formation professionnelle pour déstabiliser les exécutifs régionaux et affaiblir le paritarisme, et à vous doter d’un outil de traitement social du chômage au lieu de la véritable loi dont nous avons besoin.

Plutôt que d’engager une telle politique de défiance à l’égard des partenaires, qui ne règle aucun des problèmes, la vraie réforme serait de faire confiance aux régions et aux partenaires sociaux pour construire le système de formation tout au long de la vie qui représente le véritable investissement pour l’avenir, l’investissement dans l’humain et la connaissance. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)

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